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《文献通考》●卷二十四 国用考二

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  ○历代国用

  宋兴而吴、蜀、江南、荆湖、南粤皆号富强,相继降附,祖宗因其畜,守以恭俭简易。方是时,天下生齿尚寡,而养兵未甚蕃,任官未甚冗,佛老之徒未甚炽,外无夷狄金缯之遗,百姓各安其生,不为巧伪放侈,故上下给足,府库羡溢。承平既久,户口岁增,兵籍益广,吏员益众,佛老、夷狄耗蠹中国,县官之费,数倍昔时,百姓亦稍纵侈,而上下始困於财矣。仁宗承之,给费浸广,天圣初,始命有司取景德一岁用度,较天禧所出,省其不急者。初,自祥符天书既降,斋醮糜费甚众,至是始大省斋醮宴赐,及减诸宫观卫卒。自是,道家之奉有节,土本之费省矣。至宝元中,陕西用兵,调度百出,县官之费益广,贾昌期上言:"江淮岁运粮六百馀万,以一岁之入,仅能充期月之用,三分二在军旅,一在冗食,先所畜聚,不盈数载。天下久无事,而财不藏於国,又不在民,倘有水旱军戎之急,计将安出?"於是议省冗费,减皇后及宗室妇郊祠所赐之半,著为式。於是皇后、嫔御、宗室刺史,各上俸钱以助军,帝亦罢左藏库月进钱千二百缗,公卿近臣亦减郊祠所赐银绢,著为式。时三司使王尧臣取陕西、河北、河东三路未用兵前,及用兵後岁出入财用之数会计以闻:宝元元年未用兵,陕西钱帛粮草入一千九百七十八万,出一千一百五十一万;用兵後,入三千三百六十三万,出三千三百六十三万有奇。盖视河东北尤剧,以兵屯陕西特多故也。元昊请臣,西兵既解,而调用无所减,即下诏切责边臣及转运司趣议蠲除科率,稍徙屯兵还内地,汰其老弱,官属羡溢则并省之;又命较近岁天下财赋出入之数送三司,取一岁中数以为定式。初,真宗时,内外兵九十一万二千,宗室、吏员受禄者九千七百八十五。宝元以後,募兵益广,宗室蕃衍,吏员岁增,至是,兵百二十五万九千,宗室、吏员受禄者万五千四百四十三,禄廪俸赐从而增广。又景德中,祀南郊,内外赏赉缗钱、金帛总六百一万;至是,飨明堂,增至一千二百馀万,故用度不得不屈。范镇上言:"古者宰相制国用,今中书主民,枢密院主兵,三司主财,各不相知,故财已匮而枢密院益兵不已,民已困而三司取财不已,中书视民之困,而不知使枢密减兵,三司宽财者,制国用之职不在中书也。愿使中书、枢密院通知兵民财利大计,与三司量其出入,制为国用,则天下民力庶几少宽。"至英宗治平二年,内外入一亿一千六百一十三万八千四百五,出一亿二千三十四万三千一百七十四,非常出者又一千一百五十二万一千二百七十八。是岁,诸路积一亿六千二十九万二千九十三,而京师不与焉。

  苏轼《策别》曰:"人君之於天下,俯已以就人,则易为功,仰人以援已,则难为力,是故广取以给用,不如节用以廉取之为易也。臣请得以小民之家而推之。夫民方其困穷时,所望不过十金之赀,计其衣食之费,妻子之奉,出入於十金之中,宽然而有馀。及其一旦稍稍畜聚,衣食既足,则心意之欲,日以渐广,所入益众,而所欲益以不给,不知罪其用之不节,而以为求之未至也。是以富而愈贪,求愈多而财愈不供,此其为惑,未可以知其所终也。盍亦反其始而思之?夫乡者岂能寒而不衣,饥而不食乎?今天下汲汲乎以财之不足为病,何以过此?国家创业之初,四方割据,中国之地至狭也。然岁岁出师,以诛讨僭乱之国,南取荆楚,西平巴蜀,而东下并潞,其费用之众,又百倍於今,可知也。然天下之士,未尝思其始,而惴惴焉患今世之不足,则亦甚惑矣!夫为国有三计:有万世之计,有一时之计,有不终月之计。古者三年耕,必有一年之蓄;以三十年之通,则可以九年无饥也。岁之所入,足用而有馀,是以九年之蓄,常间而无用,卒有水旱之变,盗贼之忧,则官可以自办,而民不知。若此者,天不能使之灾,地不能使之贫,四夷盗贼不能使之困,此万世之计也。而其不能者,一岁之入,才足以为一岁之出,天下之产,仅足以供天下之用,其平居虽不至於虐取其民,而有急则不免於厚赋,故其国可静而不可动,可逸而不可劳,此亦一时之计也。至於最下而无谋者,量出以为入,用之不给,则取之益多,天下晏然,无大患难,而尽用衰世苟且之法,不知有急则将何以加之,此所谓不终月之计也。今天下之利,莫不尽取;山陵林麓,莫不有禁;关有征,市有租,盐铁有榷,酒有课,茶有算,则凡衰世苟且之法,莫不尽用矣。譬之於人,其少壮之时,丰健勇力,然後可以望其无疾以至於寿考。今未五六十,而衰老之候具见而无遗,若八九十者,将何以待其後邪!然天下之人,方且穷思竭虑,以广求利之门,且人而不急,则以为费用不可复省,使天下而无盐铁酒茗之税,将不为国乎?臣有以知其不然也。天下之费,固有去之甚易而无损,存之甚难而无益者矣,臣不能尽知,请举其所闻,而其馀可以类求焉。夫无益之费,名重而实轻,以不急之实,而被之以莫大之名,是以疑而不敢去。三岁而郊,郊而赦,赦而赏,此县官有不得已者,天下吏士数日而待赐,此诚不可以卒去。至於大吏,所谓股肱耳目,与县官同其忧乐者,此岂亦不得已而有所畏邪?天子有七庙,今又饰老、佛之宫而为之祠,固已过矣,又使大臣以使领之,岁给以钜万计,此何为者也?天下之吏为不少矣,将患未得其人,苟得其人,则凡民之利莫不备举,而其患莫不尽去。今河水为患,不使滨河州郡之吏亲行其灾,而责之以救灾之术,顾为都水监。夫四方之水患,岂其一人坐筹於京师而尽其利害?天下有转运使足矣,今江淮之间又有发运,禄赐之厚,徒兵之众,其为费岂可胜计哉?盖尝闻之,里有畜马者,患牧人欺之而盗其刍菽也,又使一人焉为之厩长,厩长立而马益癯。今为政不求其本而治其末,自是而推之,天下无益之费不为不多矣。臣以为凡若此者,日求而去之,自毫釐以往,莫不有益,惟无轻其毫釐而积之,则天下庶乎少息也。"

  曾巩《议经费》曰:"臣闻古者以三十年之通制国用,使有九年之蓄,而制国用者必於岁杪,盖量入而为出。国之所不可俭者祭祀也,然不过用数之仂,则先王养财之意可知矣。盖用之有节,则天下虽贫,其富易致也。汉唐之始,天下之用尝屈矣,文帝、太宗能用财有节,故公私有馀,所谓天下虽贫,其富易致也。用之无节,则天下虽富,其贫亦易致也。汉唐之盛时,天下之用常裕矣,武帝、明皇不能节其制度,故公私耗竭,所谓天下虽富,其贫亦易致也。宋兴,承五代之敝,六圣相继,与民休息,故生齿既庶,而财用有馀。且以景德、皇祐、治平校之:景德户七百三十万,垦田一百七十万顷;皇祐户一千九十万,垦田二百二十五万顷;治平户一千二百九十万,垦田四百三十万顷。天下岁入,皇祐、治平皆一亿万以上,岁费亦一亿万以上。景德官一万馀员,皇祐二万馀员,治平并幕职州县官三千三百有馀,其总三万四千员。景德郊费六百万,皇祐一千二百万,治平一千三十万,以二者校之,官之众一倍於景德,郊之费亦一倍於景德。官之数不同如此,则皇祐、治平用财之端多於景德也。诚诏有司按寻载籍而讲求其故,使岁之数入、官之多门可考而知,郊之费用、财之多端可考而知,然後合议其可罢者罢之,可损者损之,使天下之人如皇祐、治平之盛,而天下之用、官之数、郊之费皆同於景德,二者所省者盖半矣。则又以类而推之,天下之费,有约於旧而浮於今者,有约於今而浮於旧者。其浮者必求其所以浮之自而杜之,其约者必本其所以约之由而从之。如是而力行,以岁入一亿万以上计之,所省者十之三,则岁有馀财三万万。以三十年之通计之,当有馀财九亿万,可以为十五年之蓄。自古国家之富,未有及此也。古者言九年之蓄者,计每岁之入存十之三耳,盖约而言之也。今臣之所陈,亦约而言今,其数不能尽同,然要其大致必不远也。前世於凋弊之时,犹能易贫而为富,今吾以全盛之势,用财有节,其所省者一,则吾之一也;其所省者二,则吾之二也。前世之所难,吾之所易,可不论而知也。伏惟陛下冲静质约,天性自然,乘舆器服,尚方所造,未尝用一奇巧,嫔嫱左右,掖庭之间,位号多阙,躬履节俭,为天下先,所以忧悯元元,更张庶事之意,至诚恻怛,格於上下,其於明法度以养天下之财,又非陛下之所难也。"

  按:东坡、南丰二公之论,足以尽昭陵以来国计之本末。然大概其所以疲弊者,曰养兵也,宗俸也,冗官也,郊赉也。而四者之中,则冗官、郊赉尤为无名,故二论特详焉。所谓"去之甚易而无损,存之甚难而无益",所谓"其浮者必求其所以浮之自而杜之,其约者必本其所以约之由而从之",诚名言也。

  神宗以国用不足,留意理财。熙宁元年,谓文彦博等曰:"当今理财,最为急务,养兵备边,府库不可以不丰,大臣宜共留意节用。"乃命翰林学士司马光、御史中丞滕甫同看详裁减国用制度。帝曰:"宫中如私身有俸及八十千者,嫁一公主至费七十万缗,如沈贵妃月俸八十万,皆浮於祖宗之时。"帝以勤俭率天下,诏龙图、天章閤及禁中诸殿栏俱不用毡覆,励精为治,大修宪度,内自百司府寺,外薄四海,事为之制,物为之法,虽藏冰、治灶、畜羊之小事,亦思有以节省。

  帝患增置官司费财。王安石反谓增创官司,所以省费。中书言诸仓主典、役人增禄不厚,不可责其廉,谨请增至一万八千九百缗,复尽增选人之禄。三司上新增吏禄数:京师岁增四十一万三千四百馀缗,监司、诸州六十八万九千八百馀缗。时主新法者皆谓吏禄既厚,则人知自重,不敢冒法,可以省刑。然良吏实寡,赇取如故,往往陷重辟,议者不以为善。

  帝谓辅臣曰:"比阅内藏库籍,文具而已,财货出入,初无关防。前此尝以龙脑、真珠鬻於榷货务,数年不输直,亦不钩考。"盖领之者中官数十人,惟知谨扃钥,涂窗牖,以为固密,安能钩考其出入多少与所蓄之数。乃令户部、太府寺,於内藏诸库皆得检察。置库百馀年,至是始编阅焉。

  初,艺祖尝欲积缣帛二百万易胡人首,又别储於景福殿。元丰元年,帝乃更景福殿库名,自制诗以揭之曰:"五季失固,玁狁孔炽,艺祖肇邦,思有惩艾,爰设内府,基以募士,曾孙保之,敢忘厥志。"凡三十二库。後积羡赢为二十库,又揭以诗曰:"每虔夕惕心,妄意遵遗业,顾予不武姿,何日成戎捷。"

  哲宗元祐元年,议者谓熙宁以前,上供无额外之求,州县无非法之敛,自後献利之臣,不原此意,惟务刻削以为己功。事有所减,如禁军阙额与差出衣粮、清汴水脚、外江纲船之类,例皆赍转运司封桩上供;即用度有增,又令自办上供名额,岁益加多。有司财用,日惟不足,必至多方以取於民。非法之征,其原於此。因请罢,熙宁以来,旧上供额外所创封桩钱物,及内外封桩、禁军阙额奉给等,枢密院议悉罢封桩。虑诸路观望於蒐铺兵备,或阙缓急之事,乃诏三路、岭南被边勿封桩,仗师臣以占募,馀路封桩仍旧。

  诏曰:"邦赋之入,盖有常制,若不裁减浮费,量入为出,深虑有误国计。宜令户部尚书、侍郎同相度裁减,条析以闻。"

  右司谏苏辙奏:"臣窃闻熙宁以来,天下财赋文帐,皆以时上於三司。至熙宁五年,朝廷患其繁冗,始命曾布删定法式。布因上言,三部胥吏所行职事非一,不得专意点磨文帐,近岁因循,不复省阅,乞於三司选吏二百人,颛置一司,委以驱磨。是时朝廷因布之言,於三司取天下所上帐籍视之,至有到省三二十年不发其封者。盖州郡所发文帐,随帐皆有贿赂,各有常数,常数已足者,皆不发封,一有不足,即百端问难,要足而後已。朝廷以其言为信。帐司之兴,盖始於此。张设官吏,费用钱物,至元丰三年,首尾七八年间,帐司所管吏仅六百人,用钱三十九万贯,而所磨出失陷钱止一万馀贯。朝廷知其无益,遂罢帐司,而使州郡应申省帐皆申转运司,内钱帛、粮草、酒麴、商税、房园、夏秋税管额纳毕,盐帐,水脚、铸钱物料、稻糯帐,本司别造计帐申省,其驿料、作院欠负、修造竹木杂物、舟船、柴炭、修河物料、施利桥船物料、车、驴、草料等帐,勘勾讫架阁。盖谓钱帛等帐,三司总领国计,须知其多少虚实,故帐虽归转运司,而又令别造计帐申省。至於驿料等帐,非三司国计虚赢所系,故止令磨勘架阁。又诸路转运司,与本部州军地里不远,取索文字,近而易得,兼本道文帐数目不多,易以详悉,自是内外简便,颇称允当。今户部所请收天下诸帐,臣未委为收钱帛等帐邪?为并收驿料等帐邪?若尽收诸帐,为依熙宁以前不置帐司,不添吏人邪?为依熙宁以来复置帐司,复添吏人邪?若依熙宁以前,则三二十年不发封之弊行当复见;若依熙宁以来,则用吏六百人,磨出失陷钱一万馀贯,而费钱三十九万贯之弊亦将复见。臣乞朝廷下户部令仔细分析闻奏。然窃详司马光元奏:'自改官制以来,旧日三司所掌事务散在六曹及诸寺、监,户部不得总天下财赋,帐籍不尽申户部,户部不能尽天下钱榖之数。欲乞令户部尚书兼领左右曹,其旧三司所管钱榖财用事有散在五曹及诸寺、监者,并乞收归户部。'推其本意,盖欲使天下财用出纳卷舒之柄,一归户部,而户部周知其数而已。今户部既已专领财用,而元丰帐发,转运司常以计帐申省,不为不知其数也,虽更尽收诸帐,亦徒益纷纷,无补於事矣。臣谓帐法一切如旧甚便,乞下三省公议,然後下户部施行。"

  苏辙《元祐会计录 收支叙》:"曰古者三年耕,必有一年之蓄,以三十年之通制国用,则九年之蓄可跂而待也。今者一岁之入,金以两计者四千三百,而其出之不尽者二千七百;银以两计者五万七千,而其出之多者六万钱;以千计者四千八百四十八万(除末盐钱後得此数),而其出之多者一百八十二万(并言未破应在及汎支、给赐得此数);绸绢以疋计者一百五十一万,而其出之不尽者七十四万;草以束計者七百九十九萬,而其出之多者八百一十一萬,然則一嵗之入,不足以供一岁之出矣。故凡国之经费,折长补短,常患不足,小有非常之用,有司辄求之朝廷,待内藏、末盐而後足。臣身典大计,以为是媮岁月可也,数岁之後,将有不胜其忧者矣。是以辙尝推原其故,方今禁中奉养有度,金玉锦绣不逾其旧,宫室不修,犬马不玩,有司循守法制,谨视出入之节,未尝有失也,而其弊安在?天下久安,物盈而用广,亦理之常也,顾所以处之如何耳。臣请历举其数:宗室之众,皇祐节度使三人,今为九人矣;两使留後一人,今为八人矣;观察使一人,今为十五人矣;防御使四人,今为四十二人矣;百官之富,景德大夫三十九人(景德为诸曹郎中),今为二百三十人矣;朝奉郎以上一百六十五人(景德为员外郎),今为六百九十五人矣;承议郎一百二十七人(景德为博士),今为三百六十九人矣;奉议郎一百四十八人(景德为三丞),今为四百三十一人矣;诸司使二十七人,今为二百六十人矣;副使六十三人,今为一千一百一十一人矣;供奉官一百九十三人,今为一千三百二十二人矣;侍禁三百一十六人,今为二千一百一十七人矣;三省之吏六十人,今为一百七十二人矣。其馀可以类推,臣不敢以遍举也。昔者郎止前行,卿有定员;今之大夫、朝议皆无限法。尚书、侍郎历改三曹,而今之正议、银青合而为一。官秩并增,不知其义,夫国之财赋,非天不生,非地不养,非民不长,取之有法,收之有时,止於是矣,而宗室、官吏之众,可以礼法节也。祖宗之世,士之始有常秩者,俟阙则补,否则循资而已,不妄授也。仁宗末年,任子之法,自宰相以下无不减损。英宗之初,三载考绩,增以四岁。神宗之始,宗室袒免之外,不复推恩;袒免之内,以试出仕。此四事者,使今世欲为之,将以为逆人心、违旧法,不可言也,而况於行之乎!虽然,祖宗行之不疑,当世亦莫之非。何者?事势既极,不变则败,众人之所共知也。今朝廷履至极之势,独持之而不敢议,臣实疑之。诚自今日而议之,因其势,循其理,微为之节文,使见任者无损,而来者有限,今虽未见其利,要之十年之後,事有间矣。贾谊言诸侯之变,以为失今不治,必为痼疾。今臣亦云苟能裁之,天下之幸也。"

  左司郎中张汝贤复请下诸路转运司,会计自熙宁以前一岁出入之数,及常供泛用之差,并熙宁复参考焉。且条画某事之费,因某法而用,今某法既改,则某费可罢。要亦省不急之用,量入为出,则无不足之忧。从之。

  元丰初,作元丰库,岁发坊场百万缗输之。大观时,又有大观东、西库。徽宗崇宁後,蔡京为相,增修财利之政,务以侈靡惑人主,动以《周官》惟王不会为说,每及前朝爱惜财赋减省者,必以为陋。至於土木营造,率欲度前规而侈後观。元丰官制既行,赋禄视嘉祐、治平既优,京更增供给、食料等钱,於是宰执皆增。京又专用丰亨豫大之说,谀悦帝意,始广茶利,岁以一百万缗进御,以京城所主之,於是费用浸广。其後又有应奉司、御前生活所、营缮所、苏杭造作局、御前人船所,其名纷如,大率皆以奇侈为功。岁运花石纲,一石之费,至用三十万缗。牟取无艺,民不胜弊。时用度日繁,左藏库异时月费缗钱三十六万,至是,衍为一百二十万缗。又三省、密院吏员猥杂,有官至中大夫,一身而兼十馀俸者,故当时议者有"俸入超越从班,品秩几於执政"之言。吏禄滥冒已极,以史院言之,供检三省几千人。蔡京又动以笔贴於榷货务支赏给,有一纸至万缗者。京所侵私,以千万计,朝论益喧。

  户部言:"本部岁用六百馀万缗,悉倚上供。官吏违负者,请以分数为科罪之等,不及九分者,罪以徒,多者更加之。岁首则列次年之数,闻於漕司,考实申部。"从之。是年,以无额钱物督限未严,乃更一季为一月。

  靖康元年,言者论天下财用,岁入有常,须会其数,宜量入为出。比年以来,有御前钱物、朝廷钱物、户部钱物,其措置裒敛、取索支用,各不相知。天下常赋多为禁中私财,上溢下漏,而民益重困。欲以命户部取索、措置其事且曲折,得以周知大数,而不失盈虚缓急之宜。上至宫禁须索,下逮吏卒廪饩,一切付之有司,格以法度,示天下以至公。诏从其请。

  高宗建炎元年,诏诸路无额上供钱依旧法,更不立额,自来年始。

  绍兴五年,川陕宣抚司奏:"四川上供钱帛乞依旧留充赡军,俟边事宁息如旧。"上曰:"祖宗积储内帑,本以备边陲缓急之用,今方多故,军旅未息,宜从所请。"

  龙图阁学士、四川都转运使李迨言:"唐刘晏理财,谓亚管、萧。是时天下岁入缗钱千二百万,而莞榷居其半。今四川一隅之地,榷盐榷酒,并诸色窠名钱已三倍晏数,彼以千二百万贯赡六师恢复中原而有馀,今以三千六百万贯赡一军屯驻川陕而不足。计司虽知冗滥,力不能裁节,虽知宽剩,亦未敢除减,但日夜忧惧,岁计不足而已。"

  十一年,始命上供罗复输内藏库,其後绫、纱、绢亦如之。

  三十年,户部奏,科拨诸路上供米斛,内外诸军岁费米三百万斛而四川不与焉。

  巽岩李氏曰:"唐分天下之赋为三,曰上供、送使、留州。及裴垍相宪宗,更令诸道观察调度,先取於所治州,不足,乃取於属州。送使之馀,与上供者,悉输度支。当时兵费皆仰度支,未尝别为之名,凡度支钱悉系省也。今所谓系省,特唐留州及送使钱耳,送使钱既无几,其上供钱则往往移以赡军。移上供以赡军,此天子之甚盛德也。"

  孝宗乾道二年,诏:"孙大雅奏汉制上计之法,朕以为可行於今。令侍从、台谏参考古制进呈。"

  先是,知秀州孙大雅置《本州拘催上供钱格自》来上,且言:"《汉》制:岁尽,郡国诣京师奏事。至中兴,则岁终遣吏上计,於正月旦,天子幸德阳殿临轩受贺,而属郡计吏皆觐,以诏殿最。今也不然,未尝有甘泉上计之制,而臣始为之,盖法汉之大司农,郡国四时上月旦见钱榖簿,其逋未毕,各具列之意以为书也。"於是监察御史张敦实、刘贡言:"一县必有一县之计,一郡必有一郡之计,天下必有天下之计。天下之计,总郡县而岁考焉。三代远矣,方册可得而知者,自《禹》九州,成赋中邦,因南巡狩,而至大越,登茅山而会诸侯,号其山曰'会稽',後立会稽郡。《汉书》注云:'以其会诸侯之计於此也。'逮至《周官》所载,最为详悉。《天官》冢宰之属,理财居其半,掌财用而言,岁终则会者凡十。又太府之职,岁终则以货贿之入出会之。小宰之职,岁终,则令郡吏致事。郑氏注云:'若今之上计也。'汉承秦後,萧何收其图籍,知张仓善算,於是令以列侯居相府,领郡国上计者,此则汉初之制,专命一人以掌天下所上之计也。至武帝建元三年,诏吏民有明当世之务,习先圣之术者,县次续食,令与计偕。注云:'计者,上计簿使也郡国每岁遣诣京师上之。'元封五年三月,朝诸侯王、列侯,受郡国计。太初元年十二月,又受计於甘泉。天汉三年,又受计於泰山之明堂。太始四年三月,又受计於泰山之明堂。是则终武帝之世,五十馀年之间,一受计於帝都,三受计於方岳,或以三月,或以十二月之不同也。至宣帝黄龙元年正月,下诏曰:'方今天下少事,而民多贫,盗贼不毕,其咎安在?上计簿,文具而已,务为欺谩,以避其课。令御史察计簿,疑非实者,案之,使真伪无相乱。'是则在宣帝之时,郡国所上计簿已不能无弊矣。光武中兴,岁终遣吏上计,遂为定制。正月旦,天子幸德阳殿临轩受贺,而属郡计吏皆在列,置大司农掌之,其逋未毕,各具列之。今孙大雅所陈者是也。然西汉言郡国上计,东汉言属郡计吏,则远方者在东汉未必偕至矣。汉之大司农则今之户部也。窃见户部掌天下之财计,有上限、中限、末限之格法。有月催、旬催、五日一催之期会。每於岁终,独以常平、收支、户口、租税造册进呈,而於诸郡诸色窠目尚略焉。是於三代岁终则会,与两汉上计之法为未备也。然而去古逾远,文籍愈烦,在西汉已不免文具之弊,况今日能尽革其伪乎?在东汉止於属郡之内,况今日川、广之远、能使其如期毕至乎?臣等愚见,莫若岁终令户部尽取天下州郡一岁之计,已足、未足、亏少、亏多之数,并皆造册,正月进呈;兼采汉初之制,丞相选差一人考覈户部所上计,而明州郡之殿最,则三代、两汉之制皆兼该而无不举之处矣。"诏户部措置。其後,户部言:"诸路州军,岁起上供诸色窠名钱帛,各有条限。年额数目,本部每年预期行下,逐路监司及州军,依限催纳。其岁终具常平收支,并税租、课利旁通,系取前二年数,户部本年数造册进呈,内不到路分,次年附进。今来张敦实等奏陈,岁终令户部尽取天下州郡一岁之计,已足、未足、亏少、亏多之数造册,正月进呈。缘诸路州军,地里远近不同,窃虑次年正月未能尽实申到,若候取会齐足,攒造亦恐後时。今欲立式,遍下诸路州军,各以本州每岁应於合发上供窠名钱帛粮斛数目置籍,照条限钩考发纳,岁终开具造册,须管次年正月了毕,诣阙投进,降付户部参考;将拖欠州军,取旨黜责施行。"上曰:"如此措置,甚善。"从之。

  是年,宰执进呈户部收支细数,见管只四十二万,而未催之钱乃二百八十馀万。是知乾道仁民之政,不尽敛以归国,而财赋之藏於州县如此。

  淳熙十年,诏左藏南库拨隶户部。

  尝试考昔验今:至道中,岁入一千二百馀万。天禧末,岁入三千六百馀万。嘉祐岁入三千六百八十馀万。熙宁岁入五千六十馀万。宁宗时,岁入六千馀万。然则土地之广狭,财赋之多少可以考矣。司版曹之计者,尚忍求详生财之方乎?

  叶適《应诏条奏财总论》曰:"财用,今日之大事也,必尽究其本末,而後可以措於政事。欲尽究今日之本末,必先考古者财用之本末。盖考古虽若无益,而不能知古则不知今故也。夫财之多少有无,非古人为国之所患,而今世乃以为其患最大而不可整救,此其说安从出哉?盖自舜、禹始有贡赋之法以会计天下之诸侯,比於尧、喾以前为密矣,今《禹贡》之所载是也。然总、秸、米、粟,不及於五百里之外;九州之贡入,贡於今世,乃充庭之仪品,盖千百之一二耳。周公之为周治其财用,视舜、禹则已详;然王畿千里之外,法或不及,千里之内,犹不尽取。盖三代之所取者,正天下之疆理而借民力以治公田,为其无以阜通流转,则作币铸金以权之。当是之时,不闻其以财少为患而以财多为功也。虽然,此其事远矣。盐筴末利,起自春秋,鲁之中世,田始有税,然诸侯各以其国自足,而无煎熬逼迫之忧。盖汉文景之盛,而天下之财不以入关中,人主不租税天下,而诸侯若吴人者,亦不租税其田。光武、明、章,未闻其以财少自困,而中年常更盗贼夷狄之难,内外征讨,亦不大屈。惟秦始皇豪暴,有头会箕敛之讥;汉武帝奢侈,有均榷征算之政,而西园聚钱,大鬻天下之官爵以致之。盖两汉虽不足以言三代,而其以财为病非若今世也。虽然,此其事远矣。分为三国,裂为南北,无岁不战,无时少安。且其运祚迫蹙,祸变烦兴,至於调度供亿,犹自有序,而亦岂若今日之贫窘漏底哉!此皆具载册书,可即而见者。虽然,此其事远矣。隋最富而亡,唐最贫而兴。唐之取民,以租,以庸,以调,过此无取也。而唐之武功最多,辟地最广,用兵最久,师行最胜。此其事则差近而可知矣。致唐之治,有唐之胜,其不待多财而能之也决矣。然则其所以不若唐者,非以财少为患也。故财之多少有无,非古人为国之所患,所患者,谋虑取舍,定计数,必治功之间耳。非如今日以一财之不足而百虑尽废,奉头竭足以较锱铢,譬若慵夫浅人,劫劫焉徒知事其口腹而己者也。以财少为患之最大而不可整救,其说稍出於唐之中世,盛於本朝之承平,而其极甚乃至於今日。其为国之名物采章,精神威望,一切销耗,内之所以取悦其民,外之所以示威於敌者,一切无有。习为宽缓迂远之常说以文其无用,而尽力於苟且督迫,鞭挞疲民,舞小吏,而谓之有能。陛下回顾而加圣思,必有大不可安者。故臣以为不究古者财之本末,循而至於本朝,以去其错谬而不合於常经者,则无以知财之多少有无不足为国家之患。此而不知,则天下之大计皆不可得而预论,而况望其有所施行以必成效哉!"

  又曰:"唐末藩镇自擅,财赋散失,更五代而不能收,加以非常之变屡作,排门空肆以受科敛之害,而财之匮甚矣,故太祖之制诸镇,以执其财用之权为最急。既而僭伪次第平一,诸节度伸缩惟命,遂强主威,以去其尾大不掉之患者,财在上也。至於太宗、真宗之初,用度自给,而犹不闻以财为患。及祥符、天禧以後,内之蓄藏稍以空尽,而仁宗景祐、明道,天灾流行,继而西事暴兴,五六年不能定。夫当仁宗四十二年,号为本朝至平极盛之世,而财用始大乏,天下之论扰扰,皆以财为虑矣。当是时也,善人君子,以为昔之己取者固不可去,而今之所少者不可复取,皆甘心於不能。所谓精悍驵侩之吏,亦深自藏抑,不敢奋头角以裒敛为事。虽然,极天下之大而无终岁之储,愁劳苦议乎盐茗、榷货之间而未得也。是以熙宁新政,重司农之任,更常平之法,排兼并,专敛散,兴利之臣四出候望,而市肆之会,关津之要,微至於小商、贱隶什百之获,皆有以征之。盖财无乏於嘉祐、治平,而言利无甚於熙宁、元丰,其借先王以为说而率上下以利,旷然大变其俗矣。崇、观以来,蔡京专国柄,託以为其策出於王安石、曾布、吕惠卿之所未工,故变钞法,走商贾,穷地之宝以佐上用,自谓其蓄藏至五千万,富足以备礼,和足以广乐,百侈并斗,竭力相奉。不幸党与异同,屡复屡变,而王黼又欲出於蔡京策画之所未及者,加以平方腊则加敛於东南,取燕山则重困於北方,而西师凡二十年,关陕尤病,然後靖康之难作矣。方大元帅建府於河北,而张悫任馈饷之责者,盐钞数十万缗而已。及来维扬,而黄潜善、吕颐浩、叶梦得之流,汲汲乎皆以榷货自营,而收旧经制钱之议起矣。况乎大将殖私,军食自制,无复承统。转运所至,剗刷攫拏。朝廷科降,大书文移,守令丞佐持巨校,将五百,追捉乡户,号痛无告,赃贪之人,又因之以为己利。而经总制之窠名既立,添酒、折帛、月桩、和籴,皆同常赋,於是言财之急,自古以来,莫今为甚,而财之乏少不继,亦莫今为甚也。自是以後,辛己之役、甲申之役,边一有警,赋敛辄增,既增之後,不可复减。尝试以祖宗之盛时所入之财,比於汉唐之盛时一再倍;熙宁、元丰以後,随处之封桩,役钱之宽剩,青苗之结息,比治平以前数倍;而蔡京变钞法以後,比熙宁又再倍矣。王黼之免夫至六千馀万缗,其大半不可钩考,然要之渡江以至於今,其所入财赋,视宣和又再倍矣。是自有天地,而财用之多未有今日之比也。然其所以益困益乏,皇皇营聚,不可一朝居者,其故安在?夫计治道之兴废而不计财用之多少,此善於为国者也。古者财愈少而愈治,今者财愈多而愈不治。古者财愈少而有馀,今者财愈多而不足。然则善为国者,将从其少而治且有馀乎?多而不治且不足乎?而况於多者劳而少者逸,岂恶逸喜劳而至是哉?故臣请陈今日财之四患:一曰经总制钱之患,二曰折帛之患,三曰和买之患,四曰茶盐之患。四患去则财少,财少则有馀,有馀则逸,有馀而逸,以之求治,朝令而少改矣。"

  右《水心外稿》所上《财总论》二篇,足以见历代理财之大概,及中兴以後财愈多而事愈不立之深病,故备载之於《国用考》之终。至其所言经总制、和买、折帛钱,则各具本门。

  王藏库者,国家经费所贮。系帮支三衙、百官请给,及宗庙宫禁非泛之费。并将校、卫卒、閤门、医职、近侍请给,皆出焉。

  左藏南库,本御前桩管激赏库。绍兴休兵後,秦桧取户部窠名之可必者,尽入此库,户部告乏则与之,由是金币山积,士大夫指为琼林、大盈之比。高宗尝出数百万缗以佐调度,淳熙末始并归户部。

  左藏封桩库,孝宗所创。其法,非奉亲,非军需不支。至淳熙末年,往往以犒军或造军器为名,拨入内库,或睿思殿,或御前库,或修内司,有司不敢执。

  内藏库,即祖宗时旧置元丰三十二库。崇宁後为大观东、西库。秦桧用事时,每三宫生辰,及春秋内教、每年寒食节,与诸局所进书,皆献令币,由是内帑山积。绍兴末,诏除太后生辰及内教外,馀并减半。孝宗初,又并进书礼物罢之。绍熙初,始数取封桩钱入内藏。

  御前甲库者,绍兴中置。凡乘舆所需图画、什物,有司不能供者,悉於甲库取之,故百工伎艺之巧者,皆出其间,日费毋虑数百千。禁中既有内酒库,而甲库所酿尤胜,以其馀酤卖,颇侵户部课额,以此库储常不足。臣僚以为言,乃罢之。

  三省枢密院激赏库者,渡江後所创。自建炎龙兴,赏膳始减,至维扬及临安又减。绍兴四年秋,赵元镇为川陕、荆襄都督,既而不行,遂以督府金钱入此库。十年,秦桧之当国,以兀术畔盟用兵,须犒赐之物,乃计亩率钱,遍天下五等,贫民无免者。然兵未尝举,而所敛钱尽归激赏库。其後岁支至三十八万缗,堂厨万五千,东厨万二千,玉牒所,日历、敕令所,国史院,尚书省犒设,中书门下、密院支费,各有差,议者指为冗费,後减二十万缗。孝宗时,再减十万缗。

  合同凭由司者,宫禁所取索也。岁取金银钱帛,率以百万计,版曹照数除破,不能裁节。

  修内司,掌宫禁营缮,岁输缗钱二十万,以给其费,後减其半。

  榷货务都茶场者,旧东京有之。建炎二年,始置於扬州。明年,置於江陵。绍兴三年,置於镇江及吉州。五年,省吉州务,而行在务移於临安场,岁收茶、盐、香息钱。

  丰储仓者,绍兴二十六年始置。韩尚书仲通在版曹,请别储粟百万斛於行都,以备水旱,号"丰储"。其後,镇江、建康、关外、四川皆有之。

  东南三总领所,掌利权皆有定数。然军旅饥馑,则告乞於朝,惟四川在远,钱币又不通,故无事之际,计臣得以擅取予之权,而一遇军兴,朝廷亦不问。

  诸州军资库者,岁用省记也。旧制,每道有计度转运使,岁终则会诸郡邑之出入,盈者取之,亏者补之,故郡邑无不足之患。自军兴,计司常患不给,凡郡邑皆以定额窠名予之,加赋增员,悉所不问,由是州县始困。近岁离军添差,大为州郡之患(绍兴十一年四月己未,初用张循王奏,离军将佐并与添差,州郡患无以给。二十七年六月丙辰,兵部奏大郡毋过百人,次郡半之,小郡三十人为额。从之),而宗室、戚里、归明、归正、甚至於乐艺贱工、胥史杂流,亦皆添差。庆元一郡而添差四十员,尽本府七场务所入,不足以给四员总管之俸,其间有十五年不徙任者,计其俸入,钱二十馀万缗,米十馀万斛。扬州会府也,岁输朝廷钱不满七八万,而本州支费乃至百二十万缗,民力安得不困?绍熙初,议者请裁定朝廷经费,然後使版曹尽会一岁之入,正其旧籍,削去虚额,择诸路监司之爱民而知财计者,俾之稽考调度,蠲其烦重,以宽民力,朝廷未克行。今之为郡者,但能撙节用度,讥察渗漏,使岁计无乏,己号过人,无复及民之政矣。

  公使库者,诸道监、帅司,及州军边县与戎帅皆有之。盖祖宗时,以前代牧伯皆敛於民,以佐厨传,是以制公使钱,以给其费,惧及民也。然正赐钱不多,而著令许收遗利,以此州郡得以自恣。若帅、宪等司,则又有抚养、备边等库,开抵当、卖熟药,无所不为,其实以助公使耳。公使苞苴,在东南为尤甚。扬州一郡,每岁馈遗,见於帐籍者,至十二万缗。江、浙诸郡,每以酒遗中都官,岁五六至,至必数千瓶。淳熙中,王仲行尚书为平江守,与祠官范致能、胡长文厚,一饮之费,率至千馀缗。时蜀人有守潭者,又有以总计摄润者,视事不半岁,过例馈送,皆至四五万缗,供宅酒至二百馀斛,孝宗怒而绌之(九年正月戊子、三月乙未),然其风盖未殄也。东南帅臣、监司到罢,号为上下马,邻路皆有馈,计其所得,动辄万缗。近岁蜀中亦然。其会聚之间,折俎率以三百五十千为准,有一身而適兼数职者,则并受数人之馈,献酬之际,一日而得二千馀缗,其无艺如此。顷岁陈给事岘为蜀帅,冯少卿宪为成都漕,就以所遗元物报之。陈怒,奏其容覆赃吏,朝廷移之,逮陈败方得直。时芮国器侍郎、赵子直丞相相继为江西漕,凡四方之聘币,皆不入於家,斥其资,置养济院於南昌以养贫者。朱少卿时敏为潼川守,受四方之馈,每以其物报之。赵德老镇成都,受而别储之,临行以散宗室之贫者,此皆廉节之可纪者也。惟总领所公使钱,以料次取於大军库,故敛不及民。然正赐不多,而岁用率十数万,每岁终,上其数於户部,辄以劳军、除戎器为名,版曹知而不诘也。所谓公使醋钱者,诸郡皆立额,白取於属县,县敛於民吏以输之,小邑一岁亦不下千缗,人尤以为怨,谓宜罢互送而损遗利,使上下一体,而害不及民,则合祖宗制公使之意矣。

  右左藏库以下,皆《建炎以来朝野杂记》所载宋朝渡江後帑藏之大概,而其制多承东京之旧,至军资库、公使库则皆财赋之在州郡者也。夫以经总制、月桩钱观之,则其徵取於州郡者,何其苛细?以军资、公使库观之,则其储蓄之在州郡者,又何其宽假也?夫其徵取之苛细,则民宜痛受椎剥之苦;储蓄之宽假,则吏宜大肆侵盗之恶,而俱不然,何也?盖国家之赋敛虽重,而所以施於百姓者,常有惨怛忠利之意,故民无怨僁。州郡之事力虽裕,而所以励士大夫者,壹皆礼义廉耻之维,故吏少贪汙,又宋承唐之法,分天下财赋为三:曰上供,曰送使,曰留州。然立法虽同,而所以立法之意则异。唐之法起於中叶之後,盖版籍隳废,体统陵夷,藩方擅财赋以自私,而朝廷不知。人主又多好殖私财,节镇刺史往往取经常之赋,以供内府之所进奉,上之人因而利之,遂不复能究其岁入之数,而苟为是姑息之举,则其意出於私也。宋之法立於承平之时,盖拊民以仁,驭吏以礼,而人主未尝有耽欲黩货之事,虽内藏之蓄积,常捐以助版曹,则州郡之财赋固己其不必尽归之京师。又使为监司、郡守者,厨传支吾,官给其费,则不取之於民,而因以行宽裕之政,则其意出於公也。然此法沿袭既久,得失相半。其得者则如前所云;而其失者,盖自中兴以来,朝廷之经费日夥,则不免於上供之外,别立名色,以取之州郡,如经总制、月桩钱之类是也。州郡之事力有限,则不免於常赋之外,别立名色,以取之百姓,如斛面米、头子钱之类是也。盖其所以倚办责成於州郡者,以其元有桩留之赋,然有限之桩留,不足以给无艺之徵取。又其法立於倥偬之时,州郡利源之厚薄,事力之优剧,不能审订斟酌,而一概取之。故郡计优裕,幸而长吏又得廉幹之人,则撙节奉上之外,其馀力又可代输下户之逋悬,对补无名之窠额。若郡计凋弊不幸,而长吏又值贪庸之辈,则经常之赋入,不登於版曹,而并缘之渔猎,己遍及於闾阎矣!愚常备论其事於经总制钱之末,虽然,仁厚之泽所以著在人心者何也?盖虽愧於取民有制之事,而每有视民如伤之心,故奉行之者不敢亟疾,所谓不从其令而从其意者是也。虽不免季世征敛之法,而能行之以士君子忠厚之心,故蒙被者不见其苛娆,所谓不任法而任人者是也。